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张晋藩杨静:俸禄与廉政史鉴

  如前所述,俸禄制度对于发挥官员的积极性是必不可少的手段。但基于经济发展的水平与国家的政治环境,不同王朝或采取厚俸或采取薄俸。历朝之中,宋朝是厚俸的代表,明朝为薄俸之最。这是基于其社会历史条件的不同而采取的不同措施,其取向适应了时代的需要,带有时代的深刻烙印。

  历史上诸朝多主张薄俸,主张厚俸的王朝并不多见。而历代的政治家思想家总结历史经验,主张厚俸论者颇多。比如,汉代两位大臣张敞和萧望之根据 “仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱。”[5]1提出“今小吏俸率不足,常忧父母妻子之心,随欲洁身为廉,其势不能。请以什率增天下俸禄。”[6]199唐白居易则系统地阐述了厚禄以养廉的思想,认为去贪致清的根本办法在于“官省则事简,事简则人安;禄厚则吏清,吏清则俗阜……厚其禄而均其俸。”[7]3029厚禄、省官、选能三者“迭为表里,相须相成”。[7]3029宋王安石作为改革派的代表人物强调庶人为官,所获俸禄足以代耕,并在此基础上增加俸禄,使之足以“养廉耻而离于贪鄙之行”。[8]401提倡厚禄养廉,惠及子孙。“吏禄既厚,则人知自重,不敢犯法,从而达到省刑之效。”[9]563明末顾炎武在总结明亡教训时说道,“今日贪取之风所以固胶于人心而不可去者,以俸给之薄而无以赡其家也。”[10]678清代赵翼带有总结性地提出,“惟其给赐优裕,故入仕者不复以身家为虑,各自勉其治行。观于真、仁、英诸朝,名臣辈出,吏治循良,及有事之秋,犹多慷概报国,绍兴之支撑半壁,德佑之毕命疆扬。历代以来,捐躯殉国者,惟宋未独多。虽无救于败亡,然不可谓非养士之报也”。[11]534

  思想家们论述厚禄的积极意义,表现了他们的厚俸取向。但这些思想家中言者多然实践者少。他们提出的厚俸主张,并没有被当政者所采用。厚禄在满足官员基本需求的同时并不能满足官员的贪欲。在厚俸的宋朝也出现了贪婪索贿的秦桧、贾似道之流。赞成厚俸的赵翼也认为俸禄过厚其弊端不可忽视。他说,“究于国计易耗。恩逮于百官者惟恐其不足,财取于万民者不留其有余,此宋制之不可为法者也”。[11]534冗官冗费致使支出庞大,加大了财政压力,加重了税赋负担,百姓不堪其苦。然而厚俸的影响却颇为深远,厚俸得以养廉之说即导源于此。

  薄俸是封建社会长期奉行的一项政策。薄俸有利于缓解国家财政困难,减少了俸禄支出带来的经济压力,也有利于缩小官吏与百姓生活的差别,使其励精图治,不肆意挥霍,树立了清正廉洁的好仕风。

  明朝官员俸禄以微薄著称,然出现了一批清官廉吏。洪武年间通政使曾秉正去职时,竟然“贫不能归,鬻其四岁女。”[3]8189吏部尚书刘崧,“兄弟三人共居一茅屋,有田五十亩。及贵,无所增益。十年一布被,鼠伤,始易之,仍葺以衣其子。”[3]8185永乐时,户部尚书兼右副都御史秦紘任官四十载,“其妻菜羹麦饭常不饱……及卒,家无余资。未几,子孙有贫乏不能存者。”[3]8272在明初洪武至宣德六十年间,载入《明史·循吏传》中两袖清风,公正廉明的品官占到了明代循吏总数的六分之五。

  上述例子也说明了俸禄过低则官员基本所需不保,有悖乎官之为官的显赫与殊荣。明朝的皇帝几十年辍政不朝,国家机器正常运转主要得益于强大的官僚集团。历代皇帝都深感于官吏的重要价值,在薄俸政策背景下,对于官吏法定俸禄外的非法收入,如常例、家伙、耗羡等往往采取习惯权利上的默认,并通过养廉银、养廉地、恩俸、赏赐等合乎法令的方式补充薄俸的不足。这样以来,官员的收入构成就由法定俸禄、默认的习惯收入、法定补充三部分组成。官吏的收入不仅仅限于法定的俸禄,出现了法外支俸的现象,使得法定的俸禄制度遭到进一步的破坏。

  针对薄俸采取的补救措施,在一定程度上缓解了薄俸带来的问题,但没有改变俸禄不足的局面。正所谓“大官贪污以求富,小官贪污以救贫”。薄俸的官吏希求通过各种手段满足物质上的欲望,在默认的权利外寻求更大的刺激与满足。这就是为什么明清两代封疆大吏与中枢近臣贪腐者层出叠现。明太祖朱元璋力图以重点治吏,严刑惩贪,然人人不畏其法,仍继踵而为非。出现“朕朝治而暮犯,暮治而晨亦如之,尸未移而人为继踵,治愈重而犯愈多,宵昼不遑宁处,无可奈何。”[12]157的现象与乾隆一朝诛杀贪酷的封疆大吏二十余人,但最后又亲手造就了历史少有的巨贪和珅。的结果,其原因就在于法定俸禄遭受制度性的破坏,纲纪废弛。官员供给在法定范围得不到满足,贪欲无限制。

  以宋明分别为考察对象的结果表明,厚俸虽有利于官吏积极发挥职能、自重自律。但也会造成庞大的财政支出,加重百姓负担。较之官吏的贪欲,厚禄并不足以养廉。薄俸虽有利于减轻财政压力,轻徭薄赋。但官吏的基本所需得不到满足,不利于其发挥治国理政的才干。相比官吏收入构成,薄俸也足以致贪。俸厚或俸薄都会引发一定的问题。因此建立合理的俸禄制度,使官吏的治绩与其俸禄所得达到相对的平衡,真正发挥俸禄对于廉政的积极作用,达到俸以养廉的目的至为重要。

  历史现象是复杂多样的,只取其一点会造成“一叶障目”的现象。对于俸以养廉之说,将在下一部分重点论述。

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